SOBRE LA FERIA JUDICIAL SANITARIA Y LA DECLARACIÓN DE INHABILIDAD DE DÍAS HABITUALMENTE HÁBILES
Autor: Guerra Pérez, Walter D.
Cita Online: UY/DOC/77/2020
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Reflexiones sobre la competencia y la regularidad de tal declaración dispuesta por la Suprema Corte de Justicia.
Ante la duda que se ha planteado acerca de si nuestra SCJ está habilitada o no a dictar resoluciones como la contenida en la No. 12/2020 del 16 de marzo de 2020, para decretar feria judicial sanitaria como la que nos ocupa, derivada de la extraordinaria situación de emergencia sanitaria dispuesta por el Poder Ejecutivo por decreto 93/2020 del 13 de marzo de 2020 y publicado el 20 del mismo mes y año, y el dictado luego de la Resolución No. 23/2020 del mismo órgano, disponiendo la declaración de inhabilidad de los días comprendidos entre el 4 y el 30 de abril del corriente, mi opinión es que, efectivamente, la Corporación tiene competencia para el dictado de tales resoluciones y para regular lo resuelto en ellas. Tal opinión la fundo en lo que sigue.
En primer lugar, creo que no sería pertinente cuestionar que la Corte haya optado por una Resolución y no por una Acordada (norma reglamentaria), pues en definitiva, en tanto está regulando el funcionamiento del servicio y la actividad de sus órganos, el acto utilizado es jurídicamente apropiado, como se verá en el devenir de estas líneas.
Se ha planteado la duda sobre la potestad de la Corporación para decretar una feria judicial como la declarada.
Por mi parte, considero que sí es posible que la Suprema Corte de Justicia, como órgano jerarca o superior que ejerce la superintendencia del Poder Judicial, está habilitada a disponer tales medidas que tienen relación con el funcionamiento del servicio y del de sus órganos. En su mérito, la declaración de feria judicial sanitaria decretada, basada en las razones extraordinarias y de emergencia que se señalan en la misma resolución, están ajustadas a derecho.
Hacerlo, además, es su deber, dado que la actividad que desarrollan sus órganos, por el mero hecho de su realización, puede afectar el interés público y las medidas aconsejadas por el gobierno nacional (aislamiento social, quedarse en casa, etc.).
Además del interés público, puede haber derechos fundamentales que resulten comprometidos con el ejercicio de las actividades realizadas en el ámbito de dicho Poder del Estado (derechos de los funcionarios, de los justiciables, entre otros) en pleno período de expansión de la pandemia que nos azota. Por tal razón, el jerarca tiene el deber de ocuparse y es por ello que debe ser objeto de su preocupación y protección, todo lo referido al modo de prestación de servicio.
Y en tanto el ejercicio de la función por parte de sus órganos, requiere de medidas que el gobierno nacional, dada la emergencia, considera de necesaria aplicación, constituye, reitero, un deber, la adopción de medidas sobre el funcionamiento del servicio para proteger el derecho a la salud y a la seguridad, sobre todo, en materia sanitaria de todos quienes requieren o se desempeñan dentro del servicio de justicia.
Tales medidas se han concretado a través de la declaración por parte de la Suprema Corte de Justicia de una feria judicial sanitaria que se decreta por tiempo determinado, y basada en situaciones extraordinarias y en normas que en las propias resoluciones se establecen.
Existe base normativa suficiente y relevante que funda esta opinión, pero por sobre todas las cosas, las resoluciones mencionadas, algunas de las cuales están consignadas en las Resoluciones que disponen la feria judicial sanitaria. Es la propia Constitución la que le confiere competencia a la Corporación para regular la actividad de sus órganos en todo aquello que refiere a su actividad, al modo, al tiempo de realizarla y a las responsabilidades que derivan de la falta de ejercicio.
Es la Constitución de la República la que en el art. 239 numerales 2º y 8º establece en el primero de tales incisos, el deber del órgano superior, de ejercer la superintendencia directiva, correctiva, consultiva y económica sobre los tribunales, juzgados y demás dependencias del Poder Judicial. En tanto que en el numeral 8º dispone que es deber de la Corte cumplir con los demás cometidos que establece la ley, además de los que surgen de la misma Carta.
El art. 44 de la Constitución consagra como norma sustantiva y como deber del Estado, con carácter general, en cuya referencia, comprende a todos los órganos que tengan tal carácter, y el Poder Judicial y el órgano jerarca del servicio lo tiene, de disponer normas, para procurar el perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes de la República. Naturalmente que dentro de ellas están también el deber de protección de tales habitantes.
Es verdad que la disposición hace referencia a que el órgano "legislará". Considero que tal referencia debe ser entendida como la necesidad de que cada uno de los órganos jerarcas que encabezan los diferentes poderes del Estado, están facultados para el dictado, dentro de sus competencias, de normas de carácter general ajustadas a la naturaleza y actividad del mismo. La legislación está a cargo del legislador y para todo aquello que requiera la Constitución que se requiere de ley. Pero los órganos administrativos del Poder Ejecutivo lo harán por la vía reglamentaria que ejercerán sus jerarcas en el marco de sus potestades, y la Suprema Corte como jerarca del Poder Judicial lo hará por medio de resoluciones o acordadas según el caso.
Estos actos que se analizan, son el modo hábil para el dictado de las reglas de funcionamiento del servicio de justicia al que la ley recoge como apto para suspender el corrimiento de los plazos procesales, más allá o independientemente de su condición de días hábiles o inhábiles.
En el ámbito legislativo, la Ley 15.750 en el art. 55 que regula la competencia de la Suprema Corte de Justicia, establece que además de las competencias que originariamente se le atribuyen en la Carta, también tiene las que se consignan en esta disposición. Y en el numeral 6) del citado artículo, reza específicamente lo siguiente: "Dictar las acordadas necesarias para el funcionamiento del Poder Judicial y el cumplimiento efectivo de la función jurisdiccional.".
Coincido con el análisis de Patritti, Pezzutti y Soba(1) , relacionado con los plazos procesales en el ámbito de la justicia ordinaria, que es al único punto al que estoy refiriendo, como consecuencia de haberse dispuesto por la Suprema Corte de Justicia la suspensión de las actividades y una feria judicial sanitaria, en que, tanto la Constitución y la ley, habilitan al órgano rector del servicio, a disponer tales medidas relacionadas con su funcionamiento.
Dentro de sus facultades, el órgano rector del servicio puede establecer períodos de suspensión (ferias) de las actividades de sus órganos, máxime cuando ellos obedecen o están relacionados a una situación extraordinaria y grave como la que está viviendo el país causa de la pandemia provocada por Covid 19 que derivó en un decreto de emergencia sanitaria del gobierno nacional.
Además de las razones normativas expresadas, y de la valiosa postura doctrinaria citada, para sustentar la procedencia de la potestad del órgano de disponer la suspensión de actividades a través del instituto de la "feria", es posible abundar en otros fundamentos, también relevantes al efecto, en mi opinión.
Analizando la noción de "feria" en el Vocabulario Jurídico de Couture(2) , el maestro describe el concepto de "feria judicial" en el derecho positivo de la época en que escribió el Vocabulario, no haciendo referencia al significado o concepto de "feria" en el ámbito del derecho. Es por ello que el contenido de feria judicial en dicha obra, lo circunscribe a los dos períodos existentes en nuestro derecho positivo que tradicionalmente denominamos como feria judicial mayor y feria judicial menor. En dichos períodos se suspenden las actividades regulares del servicio de justicia y sólo se atienden aquéllos asuntos en los que se justifique que la demora en su tratamiento causaría evidente perjuicio a los interesados o a la administración de justicia. En notas al pie sobre el significado de feria judicial, el Maestro alude a su etimología, y dentro de ella, menciona uno de los significados posibles, que es el de "día de fiesta", que obviamente no es algo que se ajuste a la realidad actual y en base a la que se decreta la feria judicial sanitaria.
Contemporáneamente la RAE, en su Diccionario de Español Jurídico(3) , al establecer el sentido del vocablo "feria", en su tercera acepción comprende varias hipótesis, que en mi opinión no están indicadas como sinónimas, sino como distintas razones por las que una "feria" puede decretarse. Allí se expresa: "Vacación, descanso, suspensión de trabajo". La que se ajusta a la realidad actual y que motivó el dictado de las resoluciones que comentamos, claramente es la última hipótesis, la de "suspensión de trabajo". Suspensión que estuvo motivada en las razones extraordinarias señaladas al fundar las razones por la que se disponía, y en atención a una situación de emergencia, que excede incluso la propia realidad del país. La Corte como órgano rector del Poder Judicial y que por la Constitución ejerce también la superintendencia en esa área de la actividad, no podía hacer otra cosa, ni tampoco requiere de ningún otro acto de ningún otro órgano ni poder del Estado para realizarlo. Por cuyo motivo, efectivamente está habilitada como jerarca al dictado del acto y a decretar una "feria judicial" basada en las razones que la motivaron.
Por tanto, la forma de denominar a esta suspensión del trabajo de sus órganos (de manera parcial ya que no alcanza a los asuntos expresamente exceptuados) y el instituto jurídico utilizado, está correctamente utilizada como "feria" judicial.
En resumen, si bien es verdad que la creación y existencia de la feria judicial mayor desde el 25 de diciembre al 31 de enero de cada año y a la feria judicial menor en julio entre los días 1 al 15 de julio respectivamente, tiene consagración legal, ello no implica que necesariamente para la existencia de una feria se requiera del dictado de una ley que la establezca, más allá que la ley podría crear otras ferias, sin duda. Pero ello no es óbice para admitir que, en situaciones como la que nos ocupa que obedece a un estado de emergencia dispuesto por el gobierno nacional y a consecuencia de una pandemia declarada por la Organización Mundial de la Salud, el órgano jerarca del servicio, en la especie la Corte, se le reconozca que pueda regular suspensión total o parcial de actividades y le denomine como feria judicial, a fin de que los justiciables, quienes no tendrán acceso a los tribunales, no resulten perjudicados con plazos que siguen corriendo, y que no es posible que realicen la actividad debida en los procesos en trámite. Claramente esta feria judicial, además del fundamento normativo referido, tiene su origen en una situación absolutamente excepcional, y busca hacer frente a la necesidad de minimizar la actividad de los tribunales a lo indispensable (lo cual se establece en la declaración de feria judicial sanitaria) ajustándose de ese modo a las medidas sanitarias dispuestas por el gobierno nacional, no constituyendo, entonces, algo con carácter general de aquí en más.
De ahí que no comparto la afirmación que me ha llegado, lo que motiva esta preocupación, que, para que el órgano rector del Poder Judicial esté facultado para decretar una feria judicial por razones sanitarias, se requiera una ley. No parece lógico además que la regulación de la actividad y funcionamiento ordinario e interno de un Poder del Estado, se realice por acto ordenado por acto de otro Poder, cuyo funcionamiento seguramente le será ajeno o al menos difícil de comprender a cabalidad.
El requerimiento de ley para decretar ferias judiciales, no es un argumento sólido en mi opinión. Primero por los motivos ya expuestos más arriba. En segundo lugar porque, la realidad es que la feria establecida en la ley, no se decreta. Sino que la misma está establecida en la ley y con toda regularidad, año a año se cumple. En ese sentido existen en nuestro derecho dos ferias judiciales establecidas por ley. Obviamente es una realidad; sobre lo cual no hay ninguna duda.
Pero de tal realidad y afirmación, no puede concluirse que las ferias judiciales sólo pueden establecerse por ley. No hay fundamento normativo en la Constitución que haya reservado a la ley exclusivamente, la declaración de tales ferias judiciales. Las ferias judiciales, mayor y menor, están establecidas, según surge de la historia del instituto pensando en el descanso de los operadores del propio servicio. Pero también ha habido otras "ferias" en el ámbito de los Registros Públicos, aunque en este caso fue por Ley No. 15.750 y por razones de servicio. Obviamente no estoy propiciando, ni tampoco la Corporación lo haría, la creación de ferias judiciales que no tengan una razón verdaderamente extrema como la que nos ocupa.
La realidad de hoy es que el mundo está viviendo una pandemia planetaria, por un del que aún mucho se desconoce, y que tiene consecuencias letales en muchos casos. Lo que está ocurriendo holgadamente ingresa dentro de lo que en ámbitos del derecho sustantivo se conoce como fuerza mayor, por ejemplo. Hoy es por temas sanitarios, puede ocurrir que resulte necesario por razones de catástrofes, y el fundamento no cambiaría. Es por ello que ante dicha realidad, dentro de los poderes a reconocer, es el de disponer ferias judiciales para regular el servicio de la Justicia.
Abundando un poco más, en beneficio de la potestad afirmada y que debe reconocérsele a la Corporación para disponer este tipo de medidas, puede invocarse también lo que en el ámbito del Derecho Constitucional y de la Administración, se denomina como "teoría de los poderes implícitos" de los órganos administrativos, que a la vez son los órganos encargados y rectores de un servicio como es el caso de la Suprema Corte de Justicia, órgano rector y que ejerce la superintendencia del Poder Judicial.
Martín Risso(4) , citando a José Korzeniak, analiza el principio de especialidad de los órganos y su competencia general, y no excluye, en materia de poderes jurídicos, la aplicación de teoría de los poderes implícitos. Los que naturalmente, serán ejercidos por el jerarca del órgano o servicio. Ello significa que es perfectamente factible que el órgano jerarca del Poder Judicial puede dictar actos no jurisdiccionales, que están determinados por las necesidades del servicio en un momento y en una coyuntura determinada. Máxime como ocurre en el caso que nos ocupa y que ha determinado esta declaración de feria judicial sanitaria. Continúa Risso sobre la aplicación de la teoría mencionada: "... en lo que refiere a las potestades jurídicas de que disponen para cumplir con dichos cometidos (fines), deberá aceptarse, con base en la teoría de los poderes implícitos, que respetando la función jurídica cuyo ejercicio le ha sido atribuido, podrán utilizar las distintivas vías y medios que sean necesarios para el cumplimiento de sus cometidos, aun cuando no les hayan sido atribuidos a texto expreso, y siempre que dicho ejercicio no implique invadir la competencia de otros órganos o personas públicas."
Por tanto, aunque se sustente un excesivo rigor formal y se requiera norma legal para que tal potestad de declaración de feria judicial, tenga sustento, no se comparte la misma en cuanto, además de las normas constitucionales y legales citadas, tales poderes derivan precisamente de la condición de órgano jerarca del Poder Judicial que ostenta de las potestades implícitas para ello.
A su vez, cabe tener presente dentro de las normas constitucionales a aplicar el art. 332 de la Carta el cual dispone que las potestades y deberes que le imponen las normas de la Constitución a las autoridades públicas, no dejarán de aplicarse por falta de reglamentación legal, estableciendo el modo como debe suplirse la presunta ausencia de ley, que en el caso la Corte lo resolvió, reitero, con acierto.
Patritti, Pezzutti y Soba al analizar la resolución dictada sobre la feria judicial sanitaria, plantean que podría considerarse a estas ferias, en caso de reconocérsele tal, como "extraordinaria", y en tal sentido advierten que por tal carácter, puedan llegar a tener un tratamiento diferente a las ferias ordinarias previstas en la ley (feria judicial mayor y feria judicial menor), más allá que, al final se pronuncian por la solución a mi juicio correcta, en el sentido de no diferenciar éstas ferias de la que regula la ley.
Considero que tal distinción no tiene fundamento normativo, pues la norma que regula el efecto práctico de las ferias judiciales (inciso primero del art. 94 del C.G.P.), refiere a "ferias judiciales" sin ningún aditamento. La regla no distingue entre ferias ordinarias o extraordinarias o ferias que emanan de la ley o de otro acto diferente, según venimos de analizar.
Por todo lo antes expuesto y en relación a si la Suprema Corte de Justicia puede o no decretar feria judicial del modo que lo hizo, mi opinión es afirmativa por los motivos ya expuestos, y no resultan admisible ni se compadece con las garantías de los derechos procesales fundamentales, las dudas sembradas basadas en interpretaciones restrictivas, que resultan perjudiciales a las garantías. Si hubiera tal duda en base a una interpretación restrictiva, reitero, sería una interpretación desajustada con una hermenéutica conforme a la Constitución, en tanto la aplicación del derecho que se realiza afecta negativamente el alcance de las garantías procesales, siendo que la técnica en materia de aplicación del derecho, debiera ser la inversa. Es decir, la interpretación debería realizarse en su favor, en todo caso, de modo progresivo y no regresivo.
El otro punto a considerar es si la Corporación puede declarar o no días hábiles o inhábiles que es el segundo cuestionamiento que se realiza a las resoluciones que ha adoptado la Suprema Corte de Justicia (reitero único objeto de este análisis), estimo que éste solo puede sustentarse en cuestiones de redacción, pero no en cuanto a la razón de fondo y mucho menos en cuanto a los efectos que produce.
Claramente no puede confundirse la feria judicial con la declaración de días inhábiles. Fundamentalmente tal distinción es esencial en cuanto impacta en el cómputo de los plazos procesales que se cuentan por días, y por ende, sobre las garantías procesales.
En tanto se le reconoce a la Corte la potestad de decretar una feria judicial como he dicho ya, el efecto que produce su declaración es la suspensión de los plazos procesales (inciso primero del art. 94 del CGP). Pues esta norma dispone que los plazos que se cuentan por días, sólo se suspenderán por ferias judiciales y la Semana de Turismo. La norma no distingue entre ferias judiciales consagradas por la ley o las que pueda disponerse por parte del órgano jerarca del Poder Judicial en circunstancias como la que nos ocupa. Como habitualmente se afirma, y es de aplicación a esta hipótesis, donde la norma no distingue, no le es autorizado hacerlo al intérprete, y menos para limitar garantías y el derecho del justiciable.
Sobre la declaración de días inhábiles, el C.G.P. hace referencia a días hábiles e inhábiles para la realización de los actos procesales. Por tanto ésta es una cuestión relacionada directamente a las garantías procesales.
Establece el art. 96.1 del C.G.P. que "Son días hábiles para la realización de los actos procesales todos aquéllos en los que funcionen las oficinas de los tribunales atendiendo al público en un horario no inferior a cuatro horas". Serán inhábiles los feriados y aquéllos en los que la oficina judicial no está atendiendo al público o tenga un período de atención inferior a cuatro horas.
Es frecuente que la Suprema Corte de Justicia, ante situaciones como la prevista en el art. 96.1 (días en que la oficina funciona menos de cuatro horas) declare inhábiles los días comprendidos en esa situación fáctica comprendida en la disposición legal, lo cual no hace otra cosa que constatar una realidad que atañe a su servicio y, lo que estimo más importante aún, proporciona seguridad jurídica a los justiciables algo que forma parte de su cometido.
La regularidad jurídica de tales actos son incuestionables en mi opinión, en tanto, a lo que se limita la Corporación en dicha resolución o acto jurídico, es la declaración derivada de una constatación (no atención al público en los días comprendidos en la misma por espacio de cuatro horas), lo que determina que ese día, a los efectos del cómputo de los plazos procesales, es un día inhábil por disposición legal.
Por supuesto que resulta jurídicamente muy relevante este acto y esta función del órgano rector del Poder Judicial, pues, como en el caso de la declaración de feria judicial, la declaración de inhabilidad de determinados días como inhábiles, tiene impacto directo como expresé en el transcurso de los plazos procesales.
Las consecuencias prácticas de sostener lo contrario de cuestionar tanto la posibilidad de la Corte de decretar una feria judicial sanitaria como la que nos ocupa, aun aceptando la posibilidad de decretar días inhábiles, y sólo esto o ambas cosas, traería desde el punto de vista práctico y para las garantías, perjuicios graves, como se expresará para tomar dos casos reales de la práctica.
Caso en un proceso civil: la parte actora recibió el día 9 de marzo de 2020 un cedulón electrónico en un proceso civil que se sigue ante un Juzgado de 1ª. Instancia en lo Civil por responsabilidad extracontractual notificándole del traslado que se dispuso de reconvención deducida por el demandado. El cedulón contiene la constancia de que existen copias para retirar, venciéndole el plazo para ello el día 12 de marzo, pese a lo cual, no retiró las copias. Dada la situación dispuesta de feria judicial sanitaria, no puede retirar su copia, motivo por el cual, si consideramos que los plazos no están suspendidos, transcurrirán los 30 días para contestar la reconvención ya que siendo un plazo mayor de quince días, se cuentan tanto días hábiles como inhábiles. Está previsto que, aún en la hipótesis que no se admita la posibilidad de decretar feria sanitaria, se declara como días inhábiles. (Negar ambos sería absurdo pues, la realidad es que el plazo estaría corriendo sin posibilidad del justiciable siquiera de realizar su acto debido si todo hubiera sido normal). Afirmar que la feria dispuesta no tiene valor jurídico, cualquiera sea la razón que se esgrima, implicaría que, aceptándose la declaración de días como inhábiles, el primer día hábil de actividad, la parte, en el horario judicial, tendría que tomar conocimiento de la reconvención, contestarla, proponer la prueba y presentarla. Sin duda determinaría una solución que no se compadece en absoluto con las garantías del debido proceso y un adecuado ejercicio del derecho de defensa.
Argumentar que el actor tenía la carga de retirar el escrito de reconvención en el plazo de tres días previsto en la acordada 7637 del 17 de setiembre de 2008 y que al no hacerlo perjudicó su propio interés al extremo de que debe continuar corriéndole el plazo del traslado durante el período de la feria sanitaria supone una subversión del estatuto en que se encuentra el justiciable (en el caso, la excepción, situación jurídica mayormente activa y derecho subjetivo público de raigambre constitucional), en donde uno es libre de actuar como mejor convenga a su interés. En situaciones de normalidad, los sujetos pueden, a su libre arbitrio, retirar las copias antes de que venza el plazo de tres días, al tercer día o incluso posteriormente, y en este último caso, tiene todo el plazo del traslado para retirar la copia y asumir la conducta que entienda pertinente. En la situación que hoy nos conmina, no existe tal libertad, si dejó transcurrir el plazo de los tres días no puede en lo que dure el plazo del traslado retirar la copia, y no lo puede hacer por el devenir de un evento completamente ajeno a su voluntad y que no tenía posibilidades de prever, quedando en una situación en la que prácticamente no existe libertad alguna, sino una necesidad casi absoluta, lo cual es contrario a la noción de derecho subjetivo. A esto coadyuva el hecho de que esta disparidad pone en tela de juicio la constitucionalidad de la postura que le niega al Poder Judicial la potestad de decretar la feria judicial sanitaria a la luz del principio de igualdad.
Caso en un proceso penal: el defensor del imputado recibe en su correo electrónico la notificación de que se ha producido la acusación contra su defendido. Por lo general, salvo casos muy especiales, no ocurre y a veces ni siquiera es posible, sobre todo cuando el defensor se encuentra en un Departamento distinto al que tiene su sede el Juzgado ante el cual se sustancia el proceso penal, no se retira de modo inmediato la copia de la acusación. A su vez, el plazo para que se proponga la prueba por parte del defensor del imputado, es de treinta días, para lo cual naturalmente éste deberá conocer el contenido de la acusación, pues no será oportuno ofrecer prueba sobre hechos que no tengan relación con la pretensión punitiva, a la cual se habrán de ajustar los hechos en que fundará la defensa. Si la notificación de la acusación llegó el 12 de marzo y por decisión de la Corte hasta el 30/4/20, por ahora, los días son inhábiles, siendo un plazo superior a quince días, el primer día hábil siguiente ese defensor deberá tomar conocimiento de la acusación y preparar su contestación y proposición de prueba de las que se habrá de servir.
En síntesis, el reconocimiento de la regularidad de la competencia de la Corte para decretar una feria judicial y disponer la suspensión del transcurso de los plazos es una solución que se ajusta tanto a derecho y al logro de evitar mayores daños en la situación jurídica de los justiciables por proteger mejor sus garantías, motivo por el cual corresponde bregar por la misma.
6 de abril de 2020
(1) Marcelo Patritti, Miguel Pezzutti e Ignacio M. Soba Bracesco, en Incidencia de la emergencia sanitaria en plazos administrativos y procesales, Blog LaLeyuruguay.com de 1 de abril 2020.
(2) Eduardo J. Couture, Vocabulario Jurídico, Depalma, Buenos Aires, p. 287.
(3) Captado 4/4/2020 de https://dej.rae.es/lema/feria.
(4) Martín Risso, Derecho Constitucional, 2ª edición actualizada y ampliada, F.C.U., Montevideo, 2006.