Incidencia de la emergencia sanitaria en plazos administrativos y procesales.

Marcelo Patritti Isasi¹ – Miguel Pezzutti² – Ignacio M. Soba Bracesco³

 

Sumario

I) La emergencia sanitaria y el impacto en la labor de los profesionales del Derecho. II) Emergencia sanitaria y plazos administrativos. III) Los plazos procesales y la declaración de días inhábiles o feria judicial sanitaria en el Poder Judicial. IV) Declaración de días inhábiles o feria judicial extraordinaria en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. V) Algunos problemas que se plantean con la feria judicial extraordinaria del TCA en materia de plazos procesales y administrativos con relevancia procesal. VI) Situación respecto de la impugnación de actos de personas públicas no estatales. VII) Cierre

 

 

I) La emergencia sanitaria y el impacto en la labor de los profesionales del Derecho

 

En el marco de la pandemia que ha originado a nivel internacional el COVID-19 (coronavirus), el día 13 de marzo, a través del Decreto N° 93/020, el Poder Ejecutivo declaró el estado de emergencia nacional sanitaria. A su vez, en los días siguientes, se sucedieron una serie de justificadas decisiones administrativas de la Suprema Corte de Justicia (SCJ) y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA), que impactaron directamente en la labor de distintos operadores del derecho, así como, por supuesto, en los justiciables.

Aquí se analizarán, particularmente, los efectos que han tenido dichas decisiones en el cómputo de plazos administrativos (v.gr., en procedimiento administrativo, recursos administrativos) y plazos procesales (tanto en el ámbito de los procesos que tramitan ante el Poder Judicial, como en aquellos contenciosos administrativos de anulación que se sustancian en el TCA).

Infinidad de actos administrativos y procesales se han visto afectados por las decisiones de los máximos órganos jurisdiccionales de nuestro país, generándose dudas teóricas y prácticas, de muy variada índole, en los profesionales encargados de llevarlos a cabo. Los autores del presente trabajo hemos querido colaborar, ayudando a responder algunas de esas inquietudes, facilitando a los colegas un conjunto de reflexiones, en momentos tan particulares y arduos.

Sin perjuicio de ello, debemos aclarar desde un comienzo que cualquier solución habrá de alinearse con las bases constitucionales que establecen un mecanismo de protección frente al ejercicio de poder público. En efecto, las reglas sobre defensas frente a los actos de las Administraciones Públicas deben ser interpretadas en su recto sentido, es decir, ellas no son una prerrogativa en más que aquellas reciben, sino que son una forma de consagrar prerrogativas en menos, garantías en el sentido en que FERRAJOLI refiere a las formas en que el ordenamiento jurídico acorta la distancia estructural entre los derechos de las personas y su efectividad.⁴

La SCJ, en su oportunidad, manejó de modo adecuado estos conceptos cuando interpretó con claridad la constitucionalidad del art. 10 de la Ley N° 15.869 y la declaró aplicable a un caso en que una autoridad estatal pretendió que el plazo constitucional para interponer recursos administrativos es de 10 días corridos y por ende, no se suspendía ni interrumpía, siendo inconstitucional la prerrogativa que asumía el legislador al disponer tal suspensión o interrupción. En su sentencia N° 70/1989⁵, la SCJ fue tajante al sentar una premisa de extraordinario valor a la hora de considerar los plazos de defensas frente a las Administraciones, fijados por la propia Constitución o la Ley: “Resulta evidente, más allá de todo bizantinismo jurídico, que la Carta otorga al eventualmente agraviado un plazo para recurrir de diez días, no de nueve ni de ocho, ni de siete”.

Por ende, desprovistos de todo bizantinismo deben abordarse los complejos problemas que las actuales y excepcionales circunstancias presentan, asumiendo que en nuestro ordenamiento administrativo los principios generales de derecho son fuente directa para superar dificultades de rigidez o literalidad de las normas.

 

 

II) Emergencia sanitaria y plazos administrativos

 

II.1) Premisas

El procedimiento administrativo es definido por CAJARVILLE PELUFFO desde una perspectiva principalmente formal, como “la sucesión o secuencia de actos o tareas materiales y técnicas cumplidos por una entidad estatal o ante ella, instrumentalmente destinados al dictado o la ejecución de un acto final de naturaleza administrativa”⁶. Esta visión puede complementarse con una contemplación teleológica⁷ que no se agota en el dictado de un acto, sino considerando además que el procedimiento es camino de actuación administrativa conducida rectamente al fin debido y, al mismo tiempo, balizamiento del poder público para su adecuado uso, evitando todo desborde.⁸

El procedimiento administrativo cumple entonces una doble finalidad: por un lado la eficacia y eficiencia en la acción administrativa para el fin debido, mediante el uso racionalizado de sus recursos; por otro, la protección de los derechos individuales involucrados o afectados mediante instancias de participación preceptiva, control y contradictorio. Se percibe que el procedimiento es herramienta para el fin - no sólo el fin principal sino sus accesorios-, y por ello, todos los mecanismos están encaminados a esa funcionalidad u operatividad.⁹

Por ello, debe considerarse que algunas veces el plazo establecido se vincula más con la forma de desenvolverse el quehacer administrativo en orden al cometido atribuido por la regla de derecho o por la buena administración, y en otros casos, para administrar las ralentizaciones y esperas que correspondan en la actividad administrativa de suerte de no afectar situaciones jurídicas de los administrados que son también legítimas. De no apreciar estos matices, el intérprete puede caer en una aplicación absurda de la norma y por ende, hacer que un plazo conspire contra la finalidad que persigue la norma que lo consagra.

No podemos obviar un dato de la realidad: la aplicación por parte de los funcionarios naturalmente tenderá a la aplicación estricta de los plazos, porque en ello también se juega su responsabilidad (arts. 110, 116 y 163 del Decreto N° 500/991).

El art. 110 del Decreto N° 500/991 establece que los plazos obligan por igual y se cuentan sin necesidad de apremio a las autoridades, en solución coherente con los principios de economía, eficiencia y eficacia e impulsión de oficio.

CAJARVILLE PELUFFO recordó en su hora que “en el derecho comparado, algunos plazos se consideran establecidos en beneficio de los interesados en el procedimiento, y se dispone que no correrán mientras ellos no requieran o apremien a la Administración el cumplimiento de la actividad a que el plazo refiere. Este es el sistema que descarta el art. 110”.¹⁰

Sin embargo, no puede sostenerse que esta solución implica una base interpretativa o principio para las normas que consagran plazos sino simplemente una interdicción de la solución que requiere el apremio.

Es decir, de acuerdo a esta regla las autoridades siempre deben decidir y no aguardar a la acción del particular urgiéndola, puesto que no pueden excusarse en la desidia o falta de interés del administrado. Pero ello no implica necesariamente que, a partir de esta solución, toda norma que consagra el plazo deba interpretarse en sentido restrictivo.

Veamos el caso de una norma, aparentemente clara, que dice “El recurrente podrá fundamentar sus recursos al interponerlos, o en otra oportunidad dentro de un plazo de veinte días a contar del siguiente al de interposición del recurso.” Si se aprecia con un criterio literal o estricto, esta norma establece un plazo de 20 días y, por ende, la presentación fuera del plazo podría ser rechazada por extemporánea. El funcionario, cumplido ese plazo, debería actuar de esa forma para evitar caer en responsabilidad.

No se trata de un caso hipotético. Este texto fue el aprobado como art. 80 del Código Tributario, y algunas Administraciones rechazaban las fundamentaciones presentadas fuera de los 20 días. VALDES COSTA asignó a la disposición su verdadero alcance al considerar que los 20 días no eran una limitación al recurrente sino a la Administración, de modo que se garantizaba el derecho a fundamentar manteniendo un silencio obligatorio de la Administración por 20 días y por ello, el recurso no podía ser rechazado antes de verificada esa espera preceptiva.

Tres premisas pueden ser claramente enunciadas a estas alturas: a) el plazo administrativo reglamentario, legal o constitucional no puede ser extendido discrecionalmente por la Administración en un caso concreto; b) aun así, el plazo puede estar vinculado a una garantía más amplia y, por ende, la interpretación a preferir será aquella que no opera en contra de la garantía sino que la refuerza, ya que la labor interpretativa es técnica y no involucra el atributo esencial de la discrecionalidad que es el mérito. En puridad no se viola la regla ampliando el plazo, sino que se la interpreta de una forma en que el plazo opera de una manera determinada; y c) los plazos administrativos no son, de regla, perentorios, con lo cual el resultado del cumplimiento del plazo generalmente es la habilitación a la prosecución del procedimiento, pero no la imposibilidad del ejercicio del acto cuyo plazo fue cumplido. De este modo, la presentación fuera de plazo de una evacuación de vista o de una fundamentación de un recurso, no derivan en el rechazo sino en la eventual pérdida de eficacia del acto realizado, ya que la vista evacuada podrá obviarse si el procedimiento siguió adelante y ya fue objeto de decisión el asunto.

A ello se suma el carácter sub-legal de la Administración que determina que ella se someta al denominado bloque de juridicidad. Esa sumisión no es sólo respecto de la Ley sino de todas las reglas de derecho (art. 23 del Decreto Ley N° 15.524), lo que incluye a los Principios Generales de Derecho. Este punto es de suma relevancia práctica, desde que la dogmática recurre de manera frecuente a la fundamentación de sus argumentaciones en las disposiciones del artículo 72 de la Constitución de la República, y con ello, en la existencia de principios de jerarquía constitucional.

Finalmente, y aunque no se recalque frecuentemente, las reglas del procedimiento son reglas de normalidad. Es decir, parten del supuesto de que existen condiciones externas que permiten su cumplimiento de acuerdo con un estándar de exigencia racional.

No se regula la existencia genérica de supuestos extraordinarios que puedan afectar los procedimientos, en virtud de que el detalle resulta imprevisible o inabarcable.

En tales circunstancias, fin debido y los principios constituyen la base para encontrar las soluciones interpretativas adecuadas. El Derecho Administrativo ha desarrollado ampliamente soluciones tendientes a brindar seguridad o certeza en situaciones de ausencia de regularidad o normalidad. Para muestra piénsese tan solo en la figura del “funcionario de hecho”.

La relevancia del “fin” y la idoneidad de la actividad procedimental para su satisfacción quedan de manifiesto en el art. 7 del Decreto N° 500/991, según el cual el vicio en las formas de los actos del procedimiento no conlleva nulidad cuando la irregularidad no trasunta pérdida de garantías o ha sido idóneo para cumplir con su finalidad.

Así las cosas, cuando existen circunstancias externas de tal magnitud que alteran el funcionamiento normal o la idoneidad de las normas de procedimiento, la solución a cada situación planteada no puede agotarse en la lectura fría de la norma prevista para situaciones generales y regulares, sino que habrá de complementarse con una precisa y justificada atención a los Principios Generales de Derecho.

En este marco, la exhortación de las Autoridades al aislamiento concretiza para los interesados un dilema entre salud (la propia y la pública) y la carga de realizar actos del procedimiento, lo que obliga a realizar juicios de ponderación adecuados para no sacrificar injustamente derechos o intereses legítimos, ni paralizar arbitrariamente la actuación administrativa. Porque en la actitud del administrado que guarda aislamiento hay también ajuste a la conducta que se entiende debida y alineada con el interés general, configurándose una más que probable hipótesis de confianza legítima y expectativa en la tutela de que al justamente impedido, no le corra plazo.

Lo deseable será siempre el dictado de una regla expresa que aclare las situaciones. Pero su ausencia no será excusa para las Administraciones en el cumplimiento su deber de aplicar el bloque de legalidad que incluye a los principios generales, de suerte que las normas que establecen garantías deben interpretarse favorablemente cuando prevén situaciones de suspensión o interrupción, y cuando no existan previsiones, la interpretación corresponderá conforme las circunstancias del caso y los principios generales.

 

II.2) Consecuencias

De lo dicho antes podemos extraer fundamentos para arribar a las siguientes conclusiones:

 

1. Sobre el plazo para interponer recursos administrativos

En este caso, a nuestro juicio, no hay dudas interpretativas desde que el art. 10 de la Ley N° 15.869 establece que: “los plazos para la interposición de los recursos administrativos y para el ejercicio de la acción de nulidad, se suspenderán durante las Ferias Judiciales y la Semana de Turismo.” Agrega luego que “los plazos que venzan en día feriado se extenderán hasta el día hábil inmediato siguiente”.

La Acordada del Tribunal de lo Contencioso administrativo N° 8/2020 consagra una “Feria Judicial extraordinaria”. La duda podría generarse en base a dos cuestiones: a) si las ferias extraordinarias constituyen un supuesto de aplicación del art. 10 de la Ley N° 15.869, o ella sólo refiere a las Ferias Judiciales ordinarias; y b) si en realidad se trata de una Feria judicial, ya que luego la acordada establece que los días comprendidos en ella se considerarán inhábiles, y por tanto, si el régimen no es el de una feria propiamente dicha, sino el de un día feriado.

Por razones de certeza jurídica elemental, parece lógico propender a la interpretación de la medida como una feria judicial. Sin perjuicio de la eventual discusión sobre los poderes jurídicos del Tribunal que se verá más abajo -en relación a la función jurídica del Estado que es competente para determinar una feria judicial-, queda en claro que ha dispuesto una feria, sin perjuicio de garantizar la validez de los actos realizados.

El empleo del concepto “Feria judicial” no puede atribuirse al Tribunal como si se tratase de un desliz sino como una declaración con apego a las normas constitucionales atributivas de competencia. Consciente de sus alcances, nos inclinamos por asignarle el efecto correlativo: durante esta Feria, se suspenden los plazos para interponer recursos administrativos y también la acción de nulidad.

Ello porque la Ley N° 15.869 no distingue entre especies de Ferias (ordinarias y extraordinarias), de suerte que el alcance será el mismo para cualquier período que ingrese en la calificación genéricamente empleada por el TCA. Y porque, además, el principio pro actione opera como complemento de esta interpretación para determinar que ella, en ningún caso, será excesiva. En cambio, la inversa determina la firmeza del acto y la pérdida de toda acción de defensa frente a una voluntad estatal que goza, per se, del atributo de la ejecutividad sin necesidad de consentimiento del administrado, por lo que la desproporción en las consecuencias de una y otra tesis resulta evidente.

Ahora bien, si aun así se adopta la solución contraria y no se considera aplicable el régimen de feria judicial, sino tan sólo el de día inhábil, entonces el plazo se continúa computando durante la llamada feria, pero el recurso o la acción de nulidad pueden interponerse válidamente el primer día hábil siguiente, que en el caso será el lunes posterior a Semana de Turismo.

Una última cuestión de detalle, pero no menor, es que la Feria se estableció hasta el viernes 3 de abril de 2020. En principio parecería no existir un problema en relación a la finalidad perseguida, que es la delineada en general por otros órganos estatales, de mantener reducida la actividad hasta luego de Semana de Turismo. El problema es que existen dos días (el sábado 4 y el domingo 5 de abril) que no serían en puridad Semana de Turismo¹¹ ni estarían incluidos en la Feria. Por ende, estos dos días deben computarse en la tesis que consideramos correcta. El efecto práctico es que, si el día del comienzo de la Feria habían transcurrido tres días siguientes a la notificación personal o publicación en el Diario Oficial, la suspensión operará no sobre los 7 días restantes, sino sobre 5 días, salvo que el Legislador o el propio TCA modifiquen el temperamento aplicado.

 

b) Los plazos para instruir o resolver los recursos administrativos u otros asuntos por parte de los funcionarios

Estos plazos no se suspenden por las ferias judiciales (art. 10 inc.2° Ley N° 15.869).

Sin embargo, si el plazo que dispone la autoridad para resolver los recursos administrativos vence en día inhábil, debe entenderse prorrogado al día hábil inmediato siguiente.

Este aspecto, de todos los examinados, es el menos problemático, porque el plazo de 60 días siguientes a la configuración de la denegatoria ficta (art. 9 inc. 2 de la Ley Nº 15.869) sí se encuentra suspendido y no sirve de base computable para condicionar el ejercicio de la acción de nulidad (art. 10 inc. 3º de la Ley Nº 15.869).

Sin perjuicio de esto, tratándose de una cuestión que involucra la responsabilidad de los funcionarios, será conveniente que la Administración disponga reglas o instrucciones generales para alinear la conducta esperada atendiendo a las circunstancias y a la protección del funcionario en tanto persona.

Estas cuestiones pueden repercutir en la consideración de las conductas en el ámbito disciplinario, lo que refuerza la importancia de la adopción de medidas internas claras y prudentes.

 

c) Sobre los restantes plazos en el procedimiento

Como se dijo, los actos de procedimiento que no prevean la suspensión por las ferias judiciales no quedan automáticamente y genéricamente suspendidos y por ende siguen computando. Los días inhábiles se computan sólo para aquellos plazos que se cuentan por años o por meses

La consideración de día inhábil por parte del TCA no alcanza a las actuaciones de las distintas Administraciones Estatales.

Sin perjuicio, puede entenderse que los jerarcas de cada sistema orgánico tienen los poderes implícitos para dictar reglamentos internos y por ende, para genéricamente suspender los plazos reglamentarios a cumplir por los interesados o afectados cuando existen situaciones de gravedad como la presente, e incluso los legales, salvo en este último caso, aquellos en que la suspensión implique afectación de derechos de terceros o la dispensa de actuar a la Administración cuando cuenta con medios para realizarla sin exponer a sus funcionarios a los riesgos que se busca prevenir.

Ahora bien, la ausencia de solución genérica no excluye algunas particulares situaciones que puedan verificarse y determinar que el plazo no pueda reputarse vencido.

Así, por ejemplo, las instancias de vista previa, el ofrecimiento o diligenciamiento de pruebas -especialmente las testimoniales- deberán ser objeto de análisis prudente y adecuado. En auxilio de esta solución concurren los principios de debido procedimiento y contradictorio previo, así como incluso de la previsión del art. 7 del Decreto N° 500/991: si la irregularidad de un acto de procedimiento no implica nulidad cuando se mantienen los mismos niveles de garantía o se cumple la finalidad perseguida con las formas, válido es concluir que si pese a su forma externa, sustancialmente la situación afecta alguna de estas garantías, corresponderá adoptar las medidas para asegurar la eficacia de la instancia procedimental en orden a las garantías del debido procedimiento, so pena de invalidez de lo actuado.

 

 

III) Los plazos procesales y la declaración de días inhábiles o feria judicial sanitaria en el Poder Judicial¹²

 

La SCJ, por Resolución N° 12/2020, de 16 de marzo declaró inhábiles los días desde el 14 de marzo al 3 de abril inclusive (ingresando así en una "feria judicial sanitaria”). Antes se habían adoptado decisiones urgentes que derivaron en las declaraciones de la Presidenta de la SCJ de los días 14 y 15 de marzo, en el marco de una emergencia sanitaria nacional e internacional.¹³

Luego de una primera lectura de la Resolución cabe realizar algunas consideraciones, así como plantear las siguientes interrogantes y comentarios.

Vale aclarar que, aunque sea notorio, no nos encontramos ante una feria judicial de tipo "ordinario" como las que tienen lugar año a año (CGP, art. 94; Ley N° 15.750, art. 86; y art. 10 del Decreto Ley N° 15.524, en la redacción dada por el art. 1 de la Ley Nº 16.049, para el caso del TCA). La decisión administrativa que adopta la Corte encuentra respaldo normativo en lo dispuesto por el art. 239 n° 2 y 8 de la Constitución de la República, art. 55 n° 6 de la Ley N° 15.750 (Ley Orgánica de la Judicatura y de Organización de los Tribunales - LOT), que habilitan a dicho órgano a tomar este tipo de decisiones rectoras del funcionamiento de la administración de justicia.

Cabe detenerse, porque es relevante en materia de plazos, en si se trata realmente de una feria judicial (de tipo sanitario) o si, en cambio, son ferias judiciales a los efectos del cómputo de los plazos procesales, únicamente las ferias judiciales “ordinarias”, habituales (véase, en particular, CGP, art. 94). La pregunta, que incide en materia de cómputo de plazos procesales es, entonces, si pueden existir ferias judiciales "extraordinarias" establecidas por el órgano máximo del Poder Judicial.

Si se considerara que se trata únicamente de una declaración de días inhábiles (en los que las oficinas del Poder Judicial funcionan menos de cuatro horas atendiendo al público), en puridad no suspendería los plazos procesales mayores a 15 días, que se seguirían computando, de conformidad a lo dispuesto en el citado art. 94 del CGP.¹⁴ Por supuesto que, de vencer en alguno de los días inhábiles, se entenderá prorrogado para el primer día hábil siguiente (art. 95 del CGP).

Esta sería la solución más cautelosa desde el punto de vista práctico-profesional: presentar aquellos vencimientos (relativos a plazos procesales) que se produzcan mientras dure la declaración de días inhábiles, al momento en que se reanude la actividad normal (esto es, el primer día hábil).

Conforme se puede apreciar, la cuestión no está exenta de polémica y de problemas interpretativos, sin embargo, podemos reconocerle a la Corte la potestad de establecer ferias "extraordinarias" en base a lo establecido en las disposiciones constitucionales y legales antes mencionadas (art. 239 inc. 2° de la Constitución de la República y art. 55 de la LOT).

CASSINELLI MUÑOZ en una mesa redonda celebrada para analizar la superintendencia administrativa de la Suprema Corte de Justicia, señaló con claridad que en el numeral 2° del art. 239 de la Constitución de la República se enuncian cometidos, pero se omite una referencia a cuáles serían los poderes jurídicos concretos mediante los cuales podrían ser estos ejercidos. Al decirse allí: “Ejercer la superintendencia directiva, correctiva, consultiva y económica sobre los Tribunales, Juzgados y demás dependencias del Poder Judicial”, está encomendando a la Suprema Corte de Justicia la tarea o el cometido de vigilar, aludiendo al sentido natural y obvio de la palabra superintendencia, de corregir, de atender a que todo el sistema orgánico Poder Judicial funcione bien. Esa finalidad de buen funcionamiento administrativo se pretende conseguir mediante este cometido o atribución de “ejercer la superintendencia” en todos esos aspectos.¹⁵

Ello hace, pues, al funcionamiento del Poder Judicial, como poder del Estado, por lo que no tiene incidencia, en esa cuestión administrativa, el principio de legalidad en materia procesal (art. 18 de la Constitución de la República), aunque luego esa feria sí tenga incidencia en plazos procesales.¹⁶ No se regulan las formalidades y el desenvolvimiento de las actuaciones procesales en los juicios. Nuestra interpretación apareja una suspensión de plazos (nuevamente, por lo dispuesto en el art. 94 del CGP que refiere genéricamente a “ferias judiciales”). Si bien algunos podrían considerar que existen posiciones más conservadoras desde el punto de vista profesional-práctico para el abogado litigante, la posición que se plantea en el presente trabajo es la que ofrece la solución más garantista de los derechos de los justiciables, al suspender el cómputo de los plazos procesales mayores a 15 días, durante la feria judicial sanitaria.¹⁷

En cualquier caso, la decisión de la Corte es extraordinaria. Como fue dicho, la justificación y la finalidad de la medida obedece a la emergencia sanitaria vinculada al COVID-19. Ello repercute en la extensión de la feria judicial, así como en el análisis de vías alternativas para la dinámica de trabajo y el funcionamiento de la administración de justicia (por ejemplo, a través de nuevas tecnologías).¹⁸

 

 

IV) Declaración de días inhábiles o feria judicial extraordinaria en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo

 

Por Acordada N° 8, del 16 de marzo de 2020, el TCA dispuso declarar una Feria extraordinaria por emergencia sanitaria, entre los días 16 de marzo a 3 de abril de 2020, inclusive, considerándose inhábiles esos días.

Este punto, no exento de polémica, es crucial porque para los plazos que exceden de 15 días y se cuentan por días corridos, se consideran tanto los hábiles como inhábiles y si vencen en día inhábil se prorrogan al día hábil inmediato siguiente. Pero, en solución similar a la del CGP, si se considerare que nos encontramos ante una feria judicial (art. 46 del Decreto Ley N° 15.524) los plazos mayores a 15 días y que se cuentan por días corridos se suspenderían en esta feria extraordinaria, es decir, no servirían de “base computable” a los efectos de los plazos (art. 46 inc. 1° del Decreto Ley N° 15.524).

En base a lo expuesto, corresponde determinar si el TCA tiene competencia para declarar períodos de feria extraordinarios –como en el caso motivados en la emergencia sanitaria- o no.

Por nuestra parte, entendemos que la normativa constitucional y legal dota al TCA de los poderes jurídicos necesarios para dictar actos regla en la órbita administrativa que habilitan la declaración de feria.

En primer lugar, debe tenerse presente que el TCA fue creado a imagen y semejanza de la Suprema Corte de Justicia como órgano jerarca del Poder Judicial.

CASSINELLI MUÑOZ, con su habitual claridad, destacó que: “El Tribunal de lo Contencioso Administrativo está organizado, desde la Constitución de 1952, como un órgano creado a imagen y semejanza de la Suprema Corte de Justicia.”¹⁹

Esa semejanza, es la que llevó al insigne jurista JIMÉNEZ DE ARÈCHAGA, respecto a la superintendencia del TCA, a señalar: “estoy seguro de que el constituyente, cuando trató del Tribunal, pensó establecer normas idénticas a las que había establecido antes para la Suprema Corte.”²⁰

El art. 320 de la Carta, al prever la posibilidad de que el legislador cree órganos de inferior instancia dentro del sistema orgánico TCA, reconoce la superintendencia directiva, esto es, de gobierno del funcionamiento organizacional interno.

Con mayor razón, esa potestad, inherente al órgano jerarca del sistema orgánico, existe aun cuando no hayan sido creados esos órganos inferiores, pues el funcionamiento interno del Tribunal –actualmente de instancia única- requiere contar con los poderes jurídicos necesarios para poder gestionar adecuadamente sus oficinas.

Incluso el propio TCA ha reivindicado, tal como lo puso de manifiesto GIORGI, esa igualdad, desde el punto de vista orgánico y funcional, con la Suprema Corte, en mensaje dirigido al –entonces- Consejo Nacional de Gobierno en fecha 2 de abril de 1956.²¹

Como señalamos en el apartado anterior, la declaración de feria no es una cuestión de legalidad procesal, sino de funcionamiento administrativo interno de los órganos jurisdiccionales.

El hecho de que diversas leyes dispongan la suspensión de plazos procesales en las ferias judiciales, no supone que la declaración de ferias sea materia reservada a la Ley. Por el contrario, se trata de materia compartida por la Ley y los Reglamentos Autónomos que dicten el Poder Judicial y el TCA, por cuanto la potestad reglamentaria es de principio.²²

 

 

V) Algunos problemas que se plantean con la feria judicial extraordinaria del TCA en materia de plazos procesales y administrativos con relevancia procesal

 

Como se analizará a continuación, algunos institutos como la “caducidad bienal” para el ejercicio de la acción de nulidad, entre otros, no se suspenden por esta Feria Extraordinaria parafraseando la denominación utilizada por el TCA en su Acordada.

 

1. Caducidad bienal

La “caducidad bienal” regulada por el art. 9 inc. 4º de la Ley Nº 15.869, condiciona el ejercicio de la acción de nulidad a promover ante el TCA, extinguiéndose el derecho a accionar si han pasado dos años a contar desde la fecha de interposición de los recursos administrativos.

Se ha discutido en la dogmática de Derecho Público si el instituto de la caducidad bienal alcanza a los actos que reabren el plazo para accionar en nulidad previstos en el inc. 5º de la Ley N° 15.869.

Sin perjuicio de ello, excede su análisis en este artículo, debiendo tener presente el lector que la jurisprudencia consolidada del TCA condiciona, en cualquier supuesto (denegatorias expresas de recursos más allá de la denegatoria ficta como respecto de los actos de reapertura), el ejercicio tempestivo de la acción anulatoria a que no se haya verificado la caducidad bienal.

En razón de que se trata de un plazo que se cuenta por años, es que las ferias judiciales no suspenden este plazo (ni los períodos ordinarios de feria judicial previstos en la Ley Nº 16.049 ni los extraordinarios como este caso ante una emergencia sanitaria).

A nuestro juicio, con razón, DURAN MARTINEZ ha señalado que si bien el plazo de dos años está previsto en la Ley N° 15.869 y que el art. 10 refiere a los plazos previstos en esa ley, a continuación se agrega… “se contarán por días corridos y se computarán sin interrupción.”

Como los plazos que se cuentan en días son los fijados en días y no los fijados en meses o en años, entiende el autor que el art.10 solo se aplica a los plazos fijados en días y no a los fijados en meses o años. Por tanto, a su juicio ese plazo de dos años no está comprendido en el citado art. 10.

Si no está comprendido en el art. 10 y siendo como lo es un plazo de caducidad, sin que haya un texto expreso y claro que establezca un sistema de cómputo especial, no se suspende ni interrumpe. Se cuenta así año a año, a partir de la fecha de interposición de los recursos, no se suspende por las Ferias Judiciales ni por la Semana de Turismo y si vence en día feriado no se extiende hasta el día hábil inmediato siguiente.²³

La jurisprudencia del TCA, invariablemente, se ha plegado a esta tesis.

En efecto, se ha dicho: “…que el art. 10º de la ley 15.869, sólo sería aplicable a los plazos fijados en días, y no a los fijados en meses o años, no estando en consecuencia comprendido el plazo de dos años en dicho artículo.

Siendo como lo es un plazo de caducidad sin que haya un texto expreso y claro que establezca un sistema de cómputo especial, no se suspende ni interrumpe, contándose así año a año a partir de la fecha de la interposición de los recursos.”²⁴

En idéntico sentido, posteriormente, en otro caso el TCA indicó que: “…no resulta de recibo el argumento de la actora, en cuanto a que según el inciso 2º del art. 10 de la Ley No. 15.869, los plazos para la interposición de los recursos administrativos y para el ejercicio de la acción de nulidad, se suspenderán durante las Ferias Judiciales y la Semana de Turismo, ya que la misma refiere a los plazos que se cuentan por días de acuerdo al inciso 1º, lo que no comprende la caducidad de dos años.

Como lo establece el art. 603 del C.P.C. “para el cómputo de los plazos procesales fijados en meses o en años se contarán los días hábiles y los inhábiles”, norma aplicable en virtud de la remisión establecida por el art. 104 del Dec-Ley No. 15.524.”²⁵

¿Qué hacer en esta situación de emergencia sanitaria?

Puede suceder que se dicte una denegatoria expresa que reinicie el cómputo del plazo de 60 días, pero que antes que venza ese plazo, se cumplan los dos años de la caducidad bienal.

En tal caso, los letrados patrocinantes se ven expuestos a la necesidad de presentar, tal como prescribe la normativa legal, las acciones de nulidad en plazo para no frustrarse el derecho de acción de sus clientes.

Una primera alternativa –la más conservadora- será la de presentar los escritos con demandas de nulidad deberán presentarse durante el día natural²⁶ en las oficinas del TCA (art. 46 del Decreto Ley Nº 15.524) o bien presentarlos en los domicilios de cualquiera de los Secretarios Letrados (art. 12 del Decreto Ley Nº 15.524)-

Para que no opere la caducidad bienal basta con la presentación de la demanda. La sola presentación del escrito, dentro del plazo de dos años, determina la temporalidad del accionamiento.

No debe solicitarse habilitación de feria porque no se requiere actuación jurisdiccional adicional a desplegar por el TCA cuya dilación pudiera causar perjuicio evidente a la Administración de Justicia (art. 11 inc. 3º del Decreto Ley Nº 15.524).

Sin perjuicio de ello, atendiendo a las circunstancias del caso concreto y si no fuere posible actuar de la manera antes mencionada, la invocación de principios de rango constitucional podría propiciar la presentación luego del plazo de 2 años, como hemos visto más arriba y que el TCA tenga por promovida en plazo la acción de nulidad.

 

2. Perención de la instancia

Similares problemas se plantean con el instituto de la perención de la instancia. Uno de nosotros en anterior estudio sobre el mencionado instituto, ha señalado que las Ferias Judiciales Mayor y Menor y la Semana de Turismo no suspenden el plazo que ha de computarse para declarar la perención de la instancia.

El art. 46 del Decreto Ley N° 15.524 únicamente prevé la suspensión de plazos en dichas hipótesis respecto de los plazos procesales que se cuentan por días. Para el caso de plazos procesales fijados en meses o años se contarán los días hábiles e inhábiles. Los días serán hábiles o inhábiles según funcione o no en ellos, la Oficina del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

También serán considerados inhábiles todos los días en que, por cualquier causa, no abra sus puertas durante todo el horario habitual la oficina en que deba realizarse la gestión. Otro aspecto práctico, de medular importancia, refiere al comienzo del cómputo del plazo de 6 meses o dies a quo para considerar operada la perención de la instancia.²⁷

Por lo tanto, la feria judicial extraordinaria no suspende la perención. Aun cuando no se considerara técnicamente una “feria judicial” la declaración efectuada por el TCA, igualmente el concepto de “inhabilidad” que maneja el legislador en el art. 46 del Decreto Ley N° 15.524, encaja perfectamente en el actual supuesto, ya que no abre las puertas en su horario habitual (el horario al público es reducido sensiblemente en atención a la emergencia sanitaria).

En función de lo expuesto, debe tenerse en cuenta que la perención de la instancia es relevable de oficio o a petición de parte (art. 96 del Decreto Ley N° 15.524). Podría pensarse que el TCA debería actuar en coherencia con las causas que determinaron la declaración de la Feria Judicial y, por ende, no ejercer para “decretar” de oficio la perención y, de este modo, concluir en forma extraordinaria los procesos en trámite.

Y ello, teniendo presente la situación de emergencia sanitaria a raíz de la pandemia por COVID-19. Bueno sería, en consecuencia, que el TCA en base a una instrucción de servicio dirigida a los actuarios que integran su División Jurídica y que son quienes se encargan de revisar la “letra”²⁸, ordenare no decretar la perención de la instancia en los procesos en trámite.

Desde el punto de vista forense, es recomendable que el interesado –que quiere quedar a resguardo de la declaración de perención- solicite ante el TCA impulso por escrito para precaverse de una eventual declaración de perención de la instancia.

Si ello no se hiciera, o salvo que una norma legal disponga una solución de otra naturaleza, será imprescindible que en aquellos casos en los que existe inactividad procesal superior a los 6 meses, la parte que corre el riesgo se vea perjudicada por la caducidad de la instancia, el primer día hábil siguiente -luego del cese de la feria judicial sanitaria- presente un escrito requiriendo el impulso de las actuaciones (realizando el acto procesal en concreto en atención al estado de los autos, por ejemplo, solicitar el acuse de rebeldía si venció el plazo para alegar de la parte demandada).

En resumen, insistimos en que, como modo extraordinario de concluir el proceso, la perención atiende al desinterés de la parte en la prosecución del proceso, lo que se presume en circunstancias de normalidad. En las actuales circunstancias, la finalidad perseguida por las disposiciones legales debe ser considerada a los efectos de interpretar sus alcances.

 

3. Plazo para la configuración de la denegatoria ficta de peticiones

Otro aspecto relevante, para quienes litigan en el TCA, es el referido al plazo para configurarse la denegatoria ficta de las peticiones administrativas y la oportunidad de recurrir el silencio jurídico administrativo (acto ficto) tal como prevé el art. 8 de la Ley Nº 15.869.

Pues bien, el plazo con que cuentan para resolver las peticiones las autoridades públicas estatales es de 150 días (los primeros 30 días comprenden la instrucción), a cuyo término se configura u opera la denegatoria ficta de la petición y se entiende desechada. Este plazo, como dispone la propia Ley Nº 15.869, se suspende, solamente, durante la Semana de Turismo (art. 10 inc. 2º).

Ahora bien, el mismo art. 10 in fine prescribe que los plazos que venzan en día feriado (la ley hace referencia a día feriado como sinónimo de inhábil en este punto) se prorrogan al día hábil inmediato siguiente.

En una interpretación que consulta el principio pro actione y la tutela jurisdiccional efectiva, puede sostenerse que si el último día del plazo para que la petición sea fictamente desechada vence en día inhábil se prorroga al día hábil inmediato siguiente. No se trata de suspender plazos fuera de la Semana de Turismo, sino de prorrogar el término de ese plazo en función de la excepción prevista en el art. 10.

Para prorrogarse el vencimiento, es imprescindible consultar el reglamento de procedimiento administrativo general de la repartición estatal y ver qué entienden por días inhábiles de sus oficinas.

Por ejemplo, el Decreto Nº 500/991 aplicable a la Administración Central (Poder Ejecutivo y sus dependencias), dispone en su art. 113 que los días son hábiles o inhábiles, según funcionen en ellos, las Oficinas de la Administración Pública.

Si por la emergencia sanitaria, las Administraciones Públicas declaran inhábiles los días por no funcionar en ellos las oficinas, entonces, es más que claro que el plazo para configurar la denegatoria ficta de las peticiones, se prorrogará al día hábil inmediato siguiente.

Tales consideraciones son relevantes, porque el plazo de 10 días corridos para interponer los recursos administrativos que correspondan, comienza a computarse a partir del día siguiente a la configuración de la denegatoria ficta de la petición (arts. 4 y 8 inc. 3º de la Ley Nº 15.869).

Igualmente, entendemos que el TCA apreciando la situación con un criterio flexible y de amplificación del acceso a la jurisdicción, debe dar por válida la interposición de recursos administrativos y entender configurada igualmente la denegatoria ficta de la petición, si el administrado no aguardó a la prórroga del vencimiento del plazo para decidir, e interpuso los recursos administrativos correspondientes. Precisamente, porque la finalidad del silencio administrativo es procurar el acceso a la instancia jurisdiccional y juzgamiento sobre la cuestión de fondo.

En relación al plazo para interponer los recursos administrativos, vale tener presente que dicho plazo se suspende en las ferias judiciales y la semana de turismo. Consideramos que las ferias judiciales a las que alude el art. 10 inc. 3º de la Ley Nº 15.869, son tanto las que prevé el art. 1 de la Ley Nº 16.049 (períodos ordinarios del 25 de diciembre al 31 de enero y del 1 de julio al 15 de julio de cada año) como las extraordinarias que el TCA pueda disponer en ejercicio de su potestad reglamentaria.

Por lo tanto, el plazo para interponer recursos administrativos estaría suspendido en la feria judicial extraordinaria, es decir, los días que dure la feria sanitaria no sirven de base computable del plazo de 10 días corridos para recurrir.

Por último, en cuanto al plazo del que disponen las autoridades para resolver los recursos administrativos, cabe consignar que solamente se suspende en la semana de turismo (art. 10 inc. 3º de la Ley Nº 15.869).

 

4. Restantes plazos procesales

El art. 46 del Decreto Ley N° 15.524 en su inciso 1° prevé que los plazos procesales que se cuentan por días sólo se suspende en las ferias judiciales y en la Semana de Turismo. Por lo dicho hasta aquí, todos los plazos que se cuentan por días durante la feria judicial extraordinaria –sanitaria- se encuentran suspendidos. Esa suspensión abarca tanto a plazos que no excedan los 15 días (v.gr.: plazo para oponer excepciones previsto en el art. 68 del Decreto Ley N° 15.524, plazo para ofrecer contraprueba, plazo para alegar de bien probado, entre otros) como a los que lo exceden (v.gr.: el plazo para contestar la demanda, el plazo para ofrecer prueba en el proceso principal, entre otros).

El art. 46 referido, únicamente dispone que los plazos que exceden los 15 días se computan tanto los hábiles e inhábiles y si vencen en día inhábil se prorroga al día hábil inmediato siguiente. Sin embargo, este sistema de cómputo, refiere a períodos ordinarios y no durante las ferias en los que rige la regla de suspensión total de los plazos que se cuentan por días (sin distinguir entre días que no exceden los 15 y los que exceden).

 

 

VI) Situación respecto de la impugnación de actos de personas públicas no estatales

 

El régimen jurídico de los medios de defensa en estos casos se encuentra regulado en cada ley orgánica por lo que excede el alcance del presente trabajo.²⁹

Dada la jurisprudencia que tienen algunos Tribunales de Apelaciones en lo Civil, con relación a la suspensión o interrupción del plazo para recurrir o interponer la acción durante las ferias judiciales, es menester dejar al menos planteado genéricamente el tema.

La premisa fundamental es que ningún plazo para accionar de nulidad contra un acto de una persona pública no estatal puede considerarse vencido durante la feria judicial (ordinaria o extraordinaria). Ello porque, antes que nada, su ejercicio no puede depender de una decisión judicial previa (habilitación de la feria).

Veamos.

La acción de nulidad de los actos de las personas públicas no estatales ingresa en la categoría de los contenciosos de derecho público confiados al Poder Judicial, sin que por tal motivo dejen de tener particular relevancia los principios propios de dicha rama del Derecho.

Las personas públicas no estatales son, en sentido funcional, Administración, en sentido material, Administración Pública, y en sentido orgánico Administración no estatal.

CARVALHO³⁰ sostuvo que las personas públicas estatales dictan actos administrativos en sentido amplio, aun cuando no se sigan las disposiciones constitucionales para su recurrencia, y en particular, la competencia del TCA. Tal naturaleza viene dada por el carácter servicial que realizan respecto del interés general.

Las personas públicas no estatales son públicas porque ostentan poderes jurídicos exorbitantes de los del derecho común³¹, los cuales se justifican porque persiguen un fin público³².

Dentro de tales poderes se encuadra el dictado de actos unilaterales productores de efectos jurídicos. La fuente de tal poder no reside en la voluntad ni el consenso, sino en la Ley. Por ende, se deriva de ello el carácter sub-legal de su actuación, como manifestación del equilibrio entre “poderes” y su contrapartida de “controles” como límites. Estos controles se ponen de manifiesto en un complejo, pero certero sistema de garantías de la libertad y los derechos fundamentales del individuo frente al ejercicio del poder.

En el sentido empleado por FERRAJOLI³³, denominamos derechos fundamentales a todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a los seres humanos en cuanto dotados del status de personas, de ciudadanos o personas con capacidad de obrar; entendiendo por cualquier expectativa positiva (de prestaciones) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una norma jurídica; y por la condición de un sujeto, prevista asimismo por una norma jurídica positiva, como presupuesto de su idoneidad para ser titular de situaciones jurídicas y/o autor de los actos que son ejercicio de éstas. Y no cabe duda de que la tutela jurisdiccional efectiva es un derecho fundamental.

Estas conclusiones se extraen sin dificultades, principio medular en la estructura de relaciones entre el poder y las personas en la Constitución Uruguaya: la centralidad de la persona humana.

Ubicado el tema en su marco natural, el del Derecho Público y las garantías de los habitantes frente a los actos de las autoridades públicas (cuyo elenco, no cabe duda, las personas públicas no estatales integran, aunque no formen parte de la estructura del Estado), no cabe sino interpretar la norma atendiendo a su naturaleza y finalidad: el plazo para accionar contra un acto de una persona pública no estatal, tan unilateral como creador de efectos jurídicos, se trata de un plazo de garantía en beneficio de la persona humana frente al poder de un organismo público.

En consecuencia, cuando la ley no establece qué consecuencias tiene una feria judicial sobre las acciones de nulidad contra actos de las personas públicas no estatales, debe recurrirse a los principios que hemos desarrollado, a la doctrina y al “fundamento de una ley análoga” (art. 332 de la Constitución de la República). Dicha norma no es otra que el art. 10 de la Ley N° 15869.

 

VII) Conclusión

Hemos procurado identificar aquellos casos más problemáticos en materia de cómputo de plazos administrativos y procesales, indicando las dificultades en materia de interpretación y las polémicas que se pueden presentar al respecto.

Más allá de que hemos señalado cuáles serían a nuestro parecer los criterios pragmáticos que sería pertinente adoptar en los casos concretos para evitar perjuicios, abogamos porque las cuestiones planteadas sean objeto de una específica legislación y que cualquier situación problemática que se pueda plantear, especialmente a falta de aquella, sea resuelta con criterios como el que ofrece el principio pro actione, evitando reducir la operatividad de los derechos fundamentales.

 

Montevideo, 27 de marzo de 2020.